重视预算绩效管理咨询工作，提升政府决策水平

导读:大部分政府机构把预算绩效管理工作看作“年底工作总结”、“应付上级要求”、“不必要的流程和手续”,不听取、不接受预算绩效管理相关专业知识和第三方专业机构的意见,发现问题后的反应是如何回避问题,把问题归咎于上级的决策失误与其他部门的配合不力,甚至认为是各方面天时地利人和不到位导致问题的发生,结果造成财政资金的损失、浪费、闲置,给人民群众和国家造成无法挽回的损失。

当前,国民经济高速发展,政府预算支出高速增加,大部分政府机构还是走老路,做“拍脑袋”决策,对过程不管不问,只看结果完成情况,不重视产出和效益。上述情况已经造成了较为严重的社会影响,如:“长春市交警天价进口摩托车事件”、“荆州市巨型关公雕新建及拆除事件”、“贵州省纳雍县扶贫产业大棚闲置事件”等。因此,预算绩效管理应当成为政府相关部门及事业单位发展和提升能力的必要措施。对公共事业发展来说,除了要有完善的管理制度、健全的组织机构、较好的配合度之外,随着预算管理机制的日益完善,也越来越需要科学合理的设计方案、民主的决策机制、外部专家的智力支持、高效的执行力、强有力的保障措施、合理范围的产出结果、显著的社会效益、较高的受益群体满意度。本文针对目前预算绩效管理现状分析,讨论预算绩效管理工作对政府部门负责人及部门公共事业发展所能起到的一些积极作用。

核心词:政府机构 预算绩效管理 第三方咨询 科学决策 高质量发展

第一节 预算绩效管理工作存在的主要问题

目前,各地基层财政部门迫于上级要求开展预算绩效管理工作,主要工作体现在以下方面:

一是工作预算费用低。目前仅是应付式选择部分资金量小、存在感不强、社会影响力弱的项目开展事后绩效评价,且服务预算费用非常低。更有甚者,评价服务费用仅为几千块,而且选择第三方机构不从专业性进行考量,采购方式是以报价为主。

二是应付式开展工作。事前评估大部分未按照既定要求进行开展,将所有责任推给预算申报单位,而预算申报单位也为了应付工作,随意编造事前评估报告,无外聘行业专家参加,无根据客观实际打分,无根据实际情况制定相关核心评估体系,未真正做到科学客观评估。

三是审核把关较弱。基础预算单位对于预算编制缺乏较强的编制依据,有些专项项目是应上级要求开展,本级仅配套部分资金,从领导到相应办事人员从未认真研究配套资金的用途和实际目的,所以更谈不上如何编制科学合理明确的绩效目标。本级预算单位主要领导未参与预算绩效目标编制工作,仅交由财务人员负责,故对绩效目标审核把关也不严格,因为编制预算绩效目标人员对预算支出事项都不清楚,更别谈财政审核人员对于专项事务的了解程度。

四是停留在填表交差阶段。大部分预算单位不敢上报核心问题或不清楚核心问题所在,对于事中绩效监控目前也仅仅是停留在填张监控表,对于预算执行无促进作用,专项任务执行进展情况说不清道不明,填表交差了事。

五是预算绩效管理工作结果应用效率低。目前情况是结果无法应用(绩效管理工作本身质量较差)、结果不敢应用(碍于人情世故、怕担责、多一人不如少一事)、结果简化应用(仅仅公开部分内容)等等。对于预算单位来讲,仅仅是按照财政部门要求开展相关工作而已,至于结果无人关心。

第二节 预算绩效管理咨询工作对政府部门和单位负责人的作用

一、快速掌握重点作用

通过第三方机构开展预算绩效管理咨询工作,政府部门可以借助外部力量,将部门和单位开展的各项工作任务安排情况、完成情况、效果情况进行全面反映。便于新上任领导及时了解新部门的工作任务重点及内设机构各项工作任务情况。

二、事业发展方向预测作用

第三方预算绩效管理咨询机构是政府机构规划远景的“好参谋”,可帮助规划政府部门的整体战略和局部策略,瞄准工作重点,又可以就某些专项事务提出咨询意见。预测行为的功效是使政府机构领导突出政绩,通过绩效核查手段,使部门和单位处于“有备无患”的良好处境,避免上级或同级监管部门的随机检查发现问题。

三、同类工作避险作用

由于第三方预算绩效管理咨询机构面向的客户广泛,在其他地区或者部门处理或解决过同类型项目在实施过程中存在的问题。单位领导在进行决策时,可以随时就所遇到问题向第三方机构进行咨询,了解其他各地开展同类型项目中存在的问题或难点,及时进行风险控制,避免出现同类型问题。

四、工作开展策划作用

随着工作的逐步深入,第三方机构咨询专家和部门领导有某种“亲缘关系”,与以往时代的幕府制相似,无形中形成一种信任感,能从维护领导权威利益和部门利益的角度进行出谋划策,保障本级同类型事业发展与上级政府指导目的的一致性。

五、参与内部管理和审查作用

预算绩效管理咨询工作可以为政府起草各类政策提出一定绩效改进作用,突出领导决策的正常性,增强政府部门本身的素质水平,使其管理合乎法律及规范化,为政府各类财政支出审查合理性、健全财政支出的制度机制,预防项目实施纠纷发生。

六、避让和代理作用

第三方预算绩效管理咨询机构作为政府部门的外部咨询力量,不考虑各方面人情世故,根据实际情况对存在的问题,提出改进的措施。在部门事业发展过程中,部门领导由于会碍于人情世故,遇到问题不愿得罪相关利益方,故不能使问题及时曝光,进而不能有效解决相关问题。第三方机构不仅能提供专业的事实依据,而且能使利益相关人员加以回避,从而起到良好的制约作用。加之第三方机构的独立性,以机构名义出面,会收获意想不到的效果。

七、专业咨询服务作用

第三方预算绩效管理咨询机构对于预算管理工作的理解有高度专业性,可以长期连贯性研究某些工作,时间和精力有全面保障。而政府部门和单位由于各类事务性繁杂工作较多,相关负责人员的时间和精力是碎片化,且专业学习水平不高,应付各类检查较多,无法保障对某些事务进行连贯性研究。因此,采用专业团队对预算绩效管理工作才有全面促进作用。

八、纠正不良风气作用

通过预算绩效管理工作咨询结果,分级分类评价各项任务,实施“奖惩”机制,奖励优良、鞭策中等、惩罚较差,以结果导向为主,可以更好推进相关部门各项工作,更好地调动和使用相关资源,更好地突出领导组织的作用,纠正不良风气,对部门单位整体优良风气的发展奠定一定基础。

第三节 预算绩效管理咨询工作对推进部门事业发展的作用

一、有利于科学配置预算

第三方预算绩效管理咨询机构通过对部门内各下属内设机构进行有针对性的访谈,全面了解各机构的职能和年度工作任务重点,对各机构运行状况、人员配置、物力保障、预算支出、工作效率等情况做全方面了解,有针对性提出相关解决措施,并进行科学合理编制预算申报文本,对各项目的实施方案提出相应问题,逐步改进实施方案中缺少内容,提高项目可操作性,进一步压实预算申报,提高后期预算执行率。

二、有利于预测各类事业风险

第三方预算绩效管理咨询机构通过科学合理的事前评估指标体系,聘请行业专家,通过外部评价的方式,发现各类事业发展过程中可能会遇到的风险点,并提出相应降低风险的解决措施,提高各类工作或项目的成功率。

三、有利于做实项目库管理

开展事前评估或项目论证工作,引入外部评估机制,对新出台重大政策、项目预算实行随报、随评、随入库管理,评估结果与部门政策调整和预算安排挂钩,做实项目库管理,有助于推动各类公共事业发展。

四、有利于压缩预算支出

第三方预算绩效管理咨询机构通过事前、事中、事后全过程预算管理咨询,事前评估解决部门和单位政策和项目该不该立、该不该报的问题,对事前绩效“不予通过”的项目一律不安排财政资金,减少不必要、操作性不强、实施效果差的财政支出。事中监控解决目标偏离和预算执行的问题,对项目任务执行效率较低、任务产出较小、预算执行率较低、结余资金较高、目标偏离度较高的财政支出项目,及时收回或调整预算指标到其他项目支出中,及时平衡财政支出,保障财政预算的有效性。事后评价解决预算与产出效果不匹配的问题,对产出结果较低、效果不佳的政策或项目,以后年度在申报预算资金环节中减少同类型项目预算指标或者不安排预算。

五、有利于及时优化工作方向或政策

大部分政府实施项目时虽然是按照既定的方案执行,但执行结果与想要达到的效果还有一定程度较大偏差,通过开展事后评价,设立科学合理的指标体系,发现问题存在的原因,对实施效果差的项目或政策,及时调整实施方案,改变支出方向和重点,积极引导政府机构向目标导向看齐,科学合理设计以后年度同类型项目或政策的实施方案,提高实施效果。

六、有利于压实主体责任

推进预算绩效管理咨询工作是建设“责任政府”的有效决策,强化各部门的支出责任和财政部门的监管作用,压实部门主体责任,有力更好地发挥公共财政职能作用,提高财政资金配置和使用效率,提升政府公共服务水平。

七、有利于提高部门工作透明度

通过将绩效管理结果及时公开社会,提高工作透明度,努力推动社会公众参与绩效管理,及时引入社会监督,综合运用内外监督力量促进绩效工作提质增效,不断提高部门整体相应工作水平。

八、有利于选拔优秀人才

通过绩效管理结果及相关客观事实依据,为政府部门发现优秀干事业的人才,逐步形成奖励上进的工作氛围,能够真正实现预算绩效管理与干部选拔相结合的机制。

优秀专业的第三方机构人员专业素养较强、社会实践经验较多、了解政府部门管理中存在的核心问题,不该改进公共事业发展管理方式,对于政府管理工作起到积极促进作用,为政府管理带来真正有价值的参考意见。

作者姓名:兰昊

作者简介:

山西吕梁人士,贵阳政益通绩效评价咨询有限责任公司创始人,毕业于中国人民大学公共管理专业硕士,在原国务院扶贫办绩效考评处及系统开发处工作多年,充分熟悉国家部委预算绩效管理和政务信息化开发工作。

中国财政学会绩效管理研究专业委员会委员,中国贵州省、新疆自治区、浙江省等财政厅入库专家,具有国际注册会计师(ICPA)、国际注册法务会计师、绩效评价师、社会稳定性分析评估师、高级投资管理师、管理应用会计(高级)、计算机应用信息处理技术员、农业经济师(中级)、计算机辅助制造CAD高级工程师、物流工程师(助理)。曾参与并组织开展过多起国家重大扶贫专项项目的绩效评估工作,既具有丰富的理论工作基础,又有开展多项绩效管理实践工作。

实操部分项目简述如下:

2011-2014年度财政扶贫专项资金绩效评价、2012年-2016年度国务院扶贫办部门整体支出绩效评价、2012年28省扶贫开发绩效考核、2014年新疆阿合奇边境扶贫绩效评估、2012-2014年四川省大小凉山综合扶贫试点中期绩效评估、2015年云南省富宁山瑶族综合扶贫试点绩效评估、宁夏自治区中部干旱带产业扶贫试点绩效评估、2011年-2012年科技扶贫绩效评价。

农业部2017年度农业行业标准制订与修订项目绩效评价、四川省南充省民政局2017年临时救助资金和居家养老项目绩效评价、四川省甘孜州生态公益林补贴专项资金绩效评价、浙江省杭州市上城区社会组织发展基金会2017年度公益创客项目绩效评价、财政部2017年度农村危房改造专项资金和美丽乡村建设试点项目绩效评价、北京市地区税务局2017年度预算支出全年绩效跟踪、国家测绘地理信息局2016年度整体部门支出绩效评价、四川省2016年度林业重点生态建设工程专项资金绩效评价、政府投资引导基金风险防范和绩效管理课题研究、北京市民政局2018年度预算项目论证工作。

2018年新疆普惠金融和农业保险专项资金绩效评价工作、2019年新疆喀什地区经济开发区、泽普县、莎车县、麦盖提县、巴楚县、疏附县全过程绩效管理工作。

贵州省扶贫办“扶贫云”建设项目绩效评价、贵州省公安厅购买驾驶人考试服务项目绩效评价、贵州省水利厅“天地一体化”项目绩效评价、贵州省黔东南州招商引资资金绩效评价、贵安新区学校建设项目绩效评价、贵安新区高峰镇卫生院建设项目绩效评价、贵安新区义务植树项目绩效评价、贵安新区垃圾转运站建设项目绩效评价、贵州省安顺市平坝区国家贫困林场建设项目绩效评价、贵州省安顺市平坝区就业补助资金绩效评价、贵州省安顺市平坝区公园建设项目绩效评价、贵州省榕江县免学费及精准扶贫助学金绩效评价、贵州省从江县易地扶贫搬迁项目绩效评价、贵州省台江县农村道路组组通项目绩效评价、贵园信贷通政策绩效评价、2019年(2020年)党政领导干部脱贫攻坚绩效工作考核、2020年贵州省农业农村厅水果专项补助资金绩效评价、2021年贵州省普通高中教育发展专项资金绩效评价等。

浙江省杭州市上城区社会公益项目绩效评价、广东省佛山市龙头企业政策绩效评估、中国-东盟信息港建设项目绩效评估等。

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